國立政治大學國際事務學院

國立政治大學國際事務學院於2025年11月20日晚間舉辦「臺灣安全系列論壇（十七）：國防預算面面觀」，邀請了國防、外交等方面的專家學者參與會談。此次論壇由本院魏百谷副院長主持，與談人包括國防安全研究院資深研究員黃希儒將軍、國防安全研究院研究員柯永森、國防安全研究院財務組組長劉委宗，以及本院李世暉、張守珩兩位老師，一同探討國防預算的編列與規劃、佔GDP比例變化的意義與何謂國防預算的「北約模式」？最後再比較日本與歐盟近年來預算編列的變化與未來可能走向，反思台灣該如何靈活編列並運用國防預算。

首位與談的是劉委宗組長，組長提及國防預算的研究大致包含三種不同面向，一為預算規模：此面向為過往學者長期關注的議題，以各種不同情況的假設之下，尋找國防預算之最佳比例；二為預算審議，主要為立法院之審議及監督，以往多為媒體密切關注之焦點；三為預算報導，包含年度預算書表、決算書或是報告書等內容中記載的國防預算，此面向比起前兩者更容易遭到忽視。而劉組長此次與談便以預算報導為出發點，向大家介紹國防預算編列的「傳統模式」以及「北約模式」之差異。

相較於以往國防預算編列的「傳統模式」，「北約模式」將國防預算的範圍擴大，不在僅限於軍事費用等直接國防支出，而是將軍人退休給付、海巡支出、特別預算等相關的間接國防支出也納入其中，使國防預算在GDP中的占比提高。採用「北約模式」除了能有效向國際傳達戰略溝通、彰顯台灣為可靠民主夥伴之外，也能反映實質防衛能力、同時回應國際期待。

第二位與談的黃希儒將軍，首先述明國防預算佔GDP比例為源自於冷戰的NATO各成員國，為了協調安全防衛的義務而共同採行的指標，以檢視各成員國編列國防預算的比例是否有達到一定的期待；國防支出與GDP佔比，雖反映出了個別國家對安全威脅的重視程度和財政承擔意願，然而此假設仍有其侷限，最主要的便是GDP佔比在計算上，其分母受到經濟政策及景氣的影響屬持續變動的數據；在大部分國家的經濟皆是正向成長的狀況下，各國國防預算編列金額逐年提高，係為正常現象；其次，黃將軍提及國防預算應屬於「威脅驅動」之變數，即當鄰近國家中存在敵對或威脅勢力時，國防預算的編列更應提高；最後，國防預算GDP佔比的計算若僅反映「量」方面的變動，而忽略「質」的同步提升，將無法呈現「適切性」。對此，黃將軍認為國防預算的GDP佔比是「政治上有必要、戰略上並不充分、管理上亦欠缺精確的指標」；其中「政治上的必要」指的是宣傳自身實力與防衛意志的概念，而「戰略」及「管理」面向，須謀求符合應對安全威脅及適當的科學工具做更精準的評估。

黃將軍也介紹了狹義及廣義之國防預算項目。狹義項目指「國防部門」的直接預算支出；而廣義的國防投資則是以整體國家安全為核心，除了軍事之外也包含了跨部會民防能量的維持、關鍵基礎設施防護、軍民科技研究、國土防衛及海巡支出等。黃將軍認為國防預算的規劃之重點在於「用最少的成本產出最大效益」，此與不對稱作戰為相通的概念。

第三位與談的柯永森將軍則說明軍事戰略計劃對於未來施政計畫的影響，透過軍事戰略計劃決定方向、推導所需戰力以及分配預算。而需求的推導大致上有兩種模式，一為軍備競賽模式，重點在於建構超越敵人能力的思維，思考如何贏過對方。此模式較為保守，也是比較常用的需求推導模式。另一種為威脅模式，為以維護自身安全為基礎的思維，根據不同威脅狀態分成不同的階段，從低度威脅到戰爭狀態之需求皆不相同。而相關資源的應用則是以最適範圍內的最大效益為原則，除了尋找適合的來源之外，也需考量國家是否能夠負荷；而各軍事部門之間的內部折衝以及優先順序，可能需透過考量對國家安全的重要性等指標去平衡。

在國際情勢報告方面，論壇中也彙整了日本與歐盟的相關國防政策。李世暉教授首先介紹了決定日本防衛預算的「安保三文書」：「國家安全保障策略」、「國家防衛戰略」、「防衛力準備計劃」。安保三文書原則上以10年為單位調整，不過新上任的首相高市早苗決定於明年審定新的安保三文書，因此明年日本的國防戰略、防衛經費及使用方式都會出現重大的變化，李教授指出此為高市早苗承襲前首相安倍晉三路線的重要作為，高市早苗也承諾將在2026年達成北約國家期待之2%GDP占比。而在「國家防衛戰略」中，明確地列出了強化日本防衛的七大能力，其中「遠距（Standoff）防衛能力」是最被大眾討論的部分，其意涵為偵測到對日的飛彈時，日本在其尚未攻擊到國土時，便有能力進行反擊。

日本的防衛預算自安倍晉三上台後便逐年增高，至今已是連續13年的成長，李教授推估明年大約會是增幅最大的一年。然而與周邊各國（如中國、俄羅斯等對其具有威脅性的國家）相比，日本的防衛預算仍偏低，約佔GDP之1.4%左右，因此若明年將調整防衛預算到2%的占比，勢必會激起許多討論。主要因素包含巨大的財政壓力與負債：日本的債務佔其GDP的260%，且至今持續在舉新債以還舊債，故未來若提高防衛預算對於日本的財政來說其實是一筆沈重的負擔。

李教授接著介紹了日本的軍工產業。就市場競爭來說，日本的軍工產業有其劣勢，一為國際市場影響力小，且價格較為高昂。此外在其國內法律之限制之下，出口軍工製品的規範也較為嚴格；不過近年來日本的防衛裝備出口規範逐步鬆綁中，且其軍工產業以先進的研發技術與高品質的產品為優點，鎖定東南亞為其主要出口市場，並與該區域國家合作。

最後由張守珩教授分享他對歐盟近年國防支出的觀察與分析，張教授首先點出了結論之一：近年來爆發的戰爭衝突增加了歐盟的危機意識，導致國防預算大幅提高。例如NATO的軍費支出逐年增加，而漲幅最高的一年是2023年。因為2022年爆發的烏俄戰爭使歐洲各國感受到安全上的威脅，加上川普上任後持續對歐洲施加提高軍費的壓力，因此2023年歐洲各國國防支出大幅提升以補足其軍力、軍備上的不足。近年來，NATO國防預算佔各國GDP的比例也逐年提高中，其中環俄羅斯各國（波蘭、立陶宛等）的GDP占比又更高。

俄烏戰爭之後，歐盟加大了戰略安全防衛系統，張教授也介紹了這幾年的主要方向，包含以下八項：整合歐盟快速動員能力、加強軍事機動及網路安全防禦、增加700億歐元國防支出、防止技術外流（主要針對中國及俄羅斯）、訂定生產彈藥專法、振興國防工業不再依靠美國、增加集體防禦：設立1500億歐元的SAFE基金以振興軍功產能、最後準備聯盟戰略，並加強社會韌性整合軍事及民防系統。

張教授分析，歐盟在軍事預算上未來的發展除了積極拓展本國的軍事組建，並與盟國合作外，軍費也可能將逐漸提高，由 G D P的2%提升至5%。而未來2028年美國總統大選，可能又將迎來一波新的變局。

最後的問答環節中有與會者關心科技進步的速度極快，而預算編列或是採購模式是否能跟上科技進步的速度。與談人表示我國新設立有國防創新辦公室（DIO），能夠根據現代科技發展趨勢與時俱進。而預算編列的彈性及敏捷性問題，則可透過調整預備金，提高整體的彈性。

未來國際事務學院將持續與國防安全研究院合作，探討與臺灣國防安全相關之議題。